개발행위허가신청 불허가처분 취소등청구
- 작성자관○○
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- 작성일2019-02-11
- 담당부서
■ 행심2018-16호
❍ 사건명 : 개발행위허가신청불허가처분취소등청구
❍ 주 문 : 청구인의 청구를 기각한다.
❍ 청구취지 : 피청구인이 청구인에 대하여 한 개발행위허가신청 불허가처분은 이를 철회하고, 청구인이 당초 피청구인에게 신청한 공작물축조 개발행위 허가 신청을 불허에서 허가로의 재결을 신청한다.
❍ 이 유
Ⅰ. 사건개요
청구인은 2017. 11. ○○군 ○○면 ○○리 ○○에 발전용량 ○○㎾ 규모의 태양광발전시설을 설치하기 위하여 개발행위허가(공작물설치)를 신청하였으나, 피청구인은 개발행위허가운영지침 제2장 제1절 제3관 및 ○○군 개발행위허가 운영지침 제3조(태양광 발전시설에 대한 개발행위허가의 기준)제1항 제1호 조건에 부적합함. 사업예정부지 위치 주변에 도로 및 인가가 있어 주변지역의 경관과 조화를 이루지 못하고 있으며 국도 및 지방도에서 조명되는 자연경관 등이 훼손될 여지가 있으므로 태양광발전시설 설치위치로 부적합을 사유로 2017. 11. 개발행위 불허가 처분(이하 “이 건 처분”이라 한다) 하였다.
Ⅱ. 청구인 주장
청구인은 다음과 같이 주장한다.
(요지) 청구인이 당초 전북도와 ○○군의 행정관청 사전심사를 통해 설치가능 답변을 득하여 추진하였고, 불허로 인한 청구인의 피해가 크며, 국토 균형발전 및 친환경 에너지 사업에 부합하고, 국민편익차원 규제완화로의 행정행위 추세(산업통상자원부 2017. 3월 발행 태양광 발전시설 입지 가이드라인에 부합)이며, 청구인이 적법하게 행정관청의 처분을 믿고 본 건 사업을 추진하여 왔으므로 청구인의 불법 사정이 없는 한 청구인의 청구를 인용하여야 함.
Ⅲ. 피청구인 주장
이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.
(요지)전기사업(태양광)사전심사와 전기사업(태양광) 면허를 득하였다하여 태양광설치공사를 바로 시행할 수 없으며 전기사업 면허를 득한 후 태양광설치를 위한 개발행위허가(토지형질변경)를 득한 후에야 공사를 시행할 수 있으나 청구인은 이를 오판하고 자재 구매 등을 진행하였고, 개발행위허가는 행정청에 재량권이 부여된 사항으로 주변 토지의 이용실태 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루지 못할 시 행정청은 허가를 불허 할 수 있으므로 청구인의 주장은 이유 없다.
Ⅳ. 이건 처분의 위법․부당여부
1. 관계법령
￮ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제3조, 제56조, 제58조, 제59조, 제61조
￮ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제56조, 제57조
￮ 개발행위허가 운영지침
￮ ○○군 개발행위허가 운영 지침
2. 판 단
가. 청구인 및 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서와 기타 소명자료에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 2017. 7. 청구인은 피청구인에게 전기사업 전 인허가 가능 여부를 확인하는 전기사업(태양광) 허가신청에 따른 사전심사 청구를 하였다.
2) 2017. 8. 피청구인은 청구인에게 개발행위를 하고자 할 때는 계획서를 첨부한 신청서 작성 제출(○○과), 농지법 검토대상 아님(○○과), 산지관리법 협의 해당사항 없음(○○과), 높이 5미터를 넘지 아니하므로 공작물축조신고대상 아님(○○과), 마을경관 저해, 영농피해 우려, 생활권 침해 주장(○○면)을 내용으로 전기사업(태양광) 허가신청에 따른 사전심사 처리 하였다.
3) 2017. 11. 청구인은 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 ○○, 대지, 계획관리지역에 총면적 ○○㎡, 총발전용량 ○○㎾ 규모의 태양광발전시설 설치를 위한 개발행위허가를 신청하였다.
4) 2017. 11. 피청구인은 청구인에게 개발행위허가운영지침 제2장 제1절 제3관 및 ○○군 개발행위허가 운영지침 제3조(태양광 발전시설에 대한 개발행위허가의 기준)제1항 제1호 조건에 부적합하고, 사업예정부지 위치 주변에 도로 및 인가가 있어 주변지역의 경관과 조화를 이루지 못하고 있으며 국도 및 지방도에서 조명되는 자연경관 등이 훼손될 여지가 있으므로 태양광발전시설 설치위치로 부적합함을 사유로 개발행위 불허가 처분을 하였다.
나. 살피건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항에 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다.”고 하고, 그 각호에서 “1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)”이라 하고, 같은법 제58조제1항에 “특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.”하며, 제4호에서 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것”이라 하고, 같은 조 제3항에 “제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다.”고 정하고,
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조제1항에 “법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다.”하며, [별표 1의2] 개발행위허가기준(제56조 관련) 1. 라. (1)에 “개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것”을 정하고,
「개발행위허가 운영지침」1-2-2.에 “특별시장광역시장특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하 “허가권자”라 한다) 는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다), 법 시행령(이하 “영”이라 한다)에서 위임하거나 정한 범위 안에서 도시·군계획조례를 마련하거나 법령 및 이 지침에서 정한 범위안에서 별도의 지침을 마련하여 개발행위허가제를 운영할 수 있다.”고 정하고 있는 바,
청구인은 ○○태양광발전소 전기사업 허가를 전북도에 신청 및 ○○군에 같은 ○○태양광발전소 전기사업 허가 사전심사를 청구하여 사업에 대한 전기사업(태양광) 설치 가능 답변을 ○○군으로부터 받은 바 있고, ○○군으로부터 받은 전기사업(태양광) 설치 가능 답변 공문을 전북도(○○관리팀 ○○과)에 제출하여 전북도로부터 발전사업허가증(설치가능)을 교부받은 사실이 있고, 이미 행정기관의 사전 심사를 거쳐 설치가능 답변을 득한 후, 개발행위(공작물설치) 신청을 한 것임에도 불구하고 불허한 것은 납득할 수 없고, 당초 전북도와 ○○군의 사전심사에서 본 건 사업이 가능하다는 답변을 믿고 총사업비 6억여원 중 본 건 사업 진행에 따른 수 천만원을 이미 집행한 상황으로, 행정심판위원회의 권리구제 재결이 없다면 청구인은 졸지에 생계터전을 잃을 뿐 아니라 수천만원의 손실을 감수해야 하는 불합리한 상태임을 주장하고 있다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법이라 함) 제58조(개발행위허가의 기준) 제1항 제4호는 개발행위허가 또는 변경허가를 할 수 있는 요건의 하나로 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천, 호소, 습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것”을 규정하고 있고, 제3항은 “제1항에 따라 (개발행위) 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다.”고 규정하고 있으며, 위 조항을 근거로 한 같은법 시행령 제56조(개발행위허가의 기준) 제1항 별표 1의 2는 개발행위허가 기준의 하나로 ‘개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이, 형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것’을 규정하고 있는 바, 이는 개발행위를 위한 건축물 또는 공작물이 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 주변 건축물과 조화를 이루는 것이 개발행위 허가의 기준임을 선언하고 있다 할 것이다.
보건대, 이 사건 토지는 ○○번 구국도와 ○○번 지방도가 교차하는 교차로 인근의 지방도에 접하고 있을 뿐만 아니라 지방도 건너편에 수십세대의 민가가 밀집해 있고, 약 240미터 떨어진 ○○번 국도에서 조망되는 지역인데, 이 사건 태양광시설은 검정색 계열의 태양광 모듈판이 대형의 집광판을 만들어 이것이 다량으로 설치되는 점에 비추어 보면 이 사건 태양광시설은 마을과 도로가 있는 주변환경이나 경관과 조화를 이루기 어렵고, 국도, 지방도에서 조망되는 자연경관을 훼손할 우려가 있다고 봄이 상당하다 할 것이므로 이 사건 처분사유가 존재하고, 따라서 이 사건 태양광시설이 자연경관을 훼손할 우려가 없다는 전제하의 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
또한, 피청구인 산하 ○○과와 ○○과에서 청구인의 발전사업허가 사전심사과정에서 국토계획법과 건축법 저촉여부에 대하여 위반사항이 없어 개발행위 허가신청이 가능 또는 조건부로 가능하다는 내용의 결과통보서를 보낸 사실은 있으나 청구인에게 태양광발전시설의 설치가 가능하다는 통보를 한 사실은 인정되지 아니하므로 이것만으로 피청구인이 청구인에게 태양광발전사업을 위한 개발행위허가를 하였다고 볼 수 없고, 청구인이 2017. 9. 전라북도로부터 발전사업허가를 받은 사실은 인정되나 전기사업법에 의한 발전사업허가와 국토계획법에 의한 개발행위허가는 별개의 행정행위로서 발전사업허가가 있었다하여 반드시 개발행위허가를 하여야 하는 것은 아니므로 청구인의 이 부분 주장도 이유가 없다 할 것이다.
다음으로 비례원칙위반의 점에 대하여 보건대, 청구인이 이 사건 태양광발전사업을 하기 위한 준비과정에서 상당한 비용을 지출하여 피해를 입을 가능성이 있고, 태양광발전사업이 친환경에너지사업에 부합하는 공익성이 인정된다 하더라도 국토의 계획 및 이용에 관한 법률이 규정하고 있는 태양광발전시설이 주변환경이나 경관과 조화를 이루고, 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하여야 할 공익이 큰 점에 비추어 볼 때 이 사건 처분이 합리적 사유 없이 이익의 비교형량을 잘못하였다 할 수 없다 할 것이다.
결국 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용하였다는 청구인의 주장 역시 이유 없다 할 것이다.
Ⅴ. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
