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안녕하세요

전북특별자치도에서 준비한 청년참여예산제 교육에

오신 여러분 환영합니다

저는 첫 번째 참여예산제의 도입 배경과

맥락을 설명하게 될

나라살림연구소와 시시한연구소에서

연구 활동을 하고 있는

김상철입니다

이번 시간에는 공공재정의 역사적 배경 속에서

참여예산제라고 하는 제도가

어떻게 도입되는지를 살펴볼 것 것이고요

어떻게 도입되는지를 살펴볼 것 것이고요

그리고 다른 지역에서

청년참여예산제가 시행되고 있는 현황들을 짚으면서

전북에서 도입하게 될 그리고 운영하게 될

참여예산제의 특징들을 짚어보려고 합니다

먼저 재정 혹은 예산에 대한 이야기로

좀 시작을 해볼까 합니다

우리가 예산이나 재정이라고

하는 이야기들을 보면

이 예산 재정의 행위라고 하는 것이

근대 국가를 이루는 영토와

그다음에 국민과 주권의 원리를

작동시키는 가장 중요한 힘이라는 겁니다

그러니까 영토성을 기반으로 해서

그 위에 주민들이 살아가고

그리고 그런 것들을 하나로 묶어주는

주권이라고 하는 무형의 권력이 있을 때

실제로 그런 것들을 작동시키는 힘은 뭐냐

예산 재정이라고 할 수 있습니다

특히 구체적으로 예산 재정이라고 하는 것은

정책과 사업을 실현시켜주는

가장 중요한 수단이라고

볼 수 있는 것이죠

그런 측면에서 이 예산 재정을

중요한 자원으로 사용하는 국가를

우리는 이제 재정 국가라고 부릅니다

지금 보여드리는 그래프는

선진국의 주요 국가들이

총 국가 수입 중에서

조세 수입이 차지하는 비중이

어느 정도가 되는가라고 하는 걸

보여주는 그래프예요

보시는 바와 같이

1920년도까지는

거의 이제 얼마 비중이 되지 않았죠

한 20% 정도밖에는 비중이 되지 않았습니다

그 얘기는 그 시기까지

근대 국가는 국가의 일이라고 하는 것이

예산이나 재정을 사용하는 일보다는

시민들을 규제하거나

혹은 외국으로부터 국민들을 보호하는

그런 기능을 더 많이 했다는 것을 의미합니다

그런데 아주 특수한 계기 때문에

우리는 조세라고 하는 것들을

많이 걷게 되었어요

그게 어떤 거냐 하면

1차 세계대전 2차 세계대전과 같은

전쟁을 거치면서

그 사회가 가지고 있었던 오래된 인프라들이

다 망가지게 됩니다

그리고 그런 것들을

단기간에 회복할 필요가 생겼습니다

그랬을 때에 국가는

조세라고 하는 수단을 통해서

그 재정을 마련하고

그 재정을 적극적으로 사용함으로써

문제를 해결하려고 했습니다

그런데 이제 이게 또 다른 측면에서는

어떤 의미를 갖고 있냐면요

민주 국가에서의 시민들은

자신들의 의무이자 권리로서의 조세를 납부하고

그렇게 납부된 조세로 만들어진 재정을

우리 공동의 문제를 해결하기 위한

어떤 수단으로서 활용을 하게 되는 것이죠

그런데 우리가 지금 이 시기에

국가나 정부의 이의를 요구하고

역할을 요구하는 것은

충분히 우리가 조세로서의

재정을 만들어내고 있고

그리고 그런 재정들이

우리 공동의 문제를 해결하기 위해서

사용되어야 해라고 하는 그 역사적 경험 때문에

그런 것이라 볼 수 있습니다

그래서 우리가 지금 경험하고 있는

이 재정 국가는

굉장히 특수한 형태의 재정 국가다라고

하는 것도

꼭 기억을 해 주셨으면 좋겠습니다

꼭 기억을 해 주셨으면 좋겠습니다

그런데 이런 재정 국가가

그냥 계속 지속이 될 거다

사실 그렇게 기대하기는 좀 힘들 것 같습니다

현대의 재정학자들은 지금 우리가 살펴보고 있는

조세에 기반한 재정 국가가

과연 앞으로도 미래에도

지속 가능할 거냐라고 하는 부분에

굉장히 큰 우려를 갖고 있어요

대표적인 이유가

시민들이 자기가 납부하는 조세의 효용감을

국가의 재정 행위를 통해서

만족하지 못한다라고 하는

소위 재정 불만들이

나타난다고 하는 문제 때문입니다

그래서 21세기 주요한 정치 현상 중의 하나인

포퓰리즘이나 극단주의가 나타나게 된

여러 가지 원인 중에

가장 대표적인 원인으로 지적되는 것이

바로 이런 재정 불만

이렇게 원인을 짚기도 합니다

그래서 사실은 이런 재정

국가의 위기라고 하는 것들이

뒤이어 살펴볼 참여예산제의

굉장히 중요한 동기가 되고 있습니다

그런 것들처럼 현재의 재정 국가가 안고 있는

어떤 문제점

이런 것들의 어떤 반대급부로서 등장하게 된

참여예산제라고 하는 속성이 있다라고 하는 걸

꼭 기억을 해 주셨으면 좋겠습니다

특히 지금 재정 국가가 갖고 있는

가장 큰 골치 중의 하나는요

재정 지출을 마음대로

할 수 없다라고 하는 겁니다

과거에는 1980년 전까지만 하더라도

재정지출이 조금 다소 높다 하더라도

그것이 이제 경제를 활성화시켜서

더 많은 조세 수입으로 들어온다라고 하는

약간 낙관적인 선순환

구조라고 하는 게 있었습니다

그런데 1980년 이후부터는

그런 낙관적인 선순환 구조가

거의 작동되지 않습니다

그것은 현재의 조세 구조가

재정 지출과 갖고 있는 연관성이

많이 느슨해졌기 때문인 거고요

그래서 불가피하게

정부는 재정 지출을 굉장히 엄격하게 하려고

하는 속성이 있습니다

특히 지금 재정 문제에 있어서

가장 골치 아픈 것 중에 하나는

재정의 총량 자체는 늘어나는데

재정을 사용하는 어떤 재량 수준이 낮아지고

있다라고 하는 겁니다

실제 지금 이제 보여드리는 지표가

재정 민주주의 지표라고 하는 건데

저 재정민주주의 지표는

미국 연방 정부의 한 해 예산 중에서

의무 지출을 제외한

재량 지출의 비중을 갖고 만들어낸 겁니다

그러니까 저 그래프에 따르면

1962년도에

미국 연방 정부의 한 해 예산 중에서

한 65% 정도는

재량껏 쓸 수 있는 돈이었다라고

하는 것을 의미하는 거죠

그런데 이런 것들이 계속 줄어서

2000년대 이후부터는 20% 미만입니다

그 얘기는 2000년대 이후의

미국 연방 정부의 예산 중에서

재량적으로 쓸 수 있는 재량껏 쓸 수 있는

지출의 비중이 20% 이내였다는 것을

의미하는 거죠

그러면 이런 것들이

어떤 문제를 야기하게 될까요

새로운 재정 수요를 충당하는 데

제약으로 나타나게 됩니다

그러니까 일을 안 하고 있어서가 아니고요

이미 일을 되게 많이 하고 있는데

그 일의 상당수가 이미 하고 있는 일들을

하고 있는 겁니다

이미 결정된 일들을 하고 있는 거죠

그런데 새로운 문제들이 생기면

이런 것들을 민첩하게

대응을 할 수 있어야 되는데

현재의 재정 구조가 그것을 대응하지 못한다는 겁니다

그런데 이제 미국 연방 정부의 구조가

한 8:2 정도를 보인다고 했죠

그러면 전북특별자치도의 경우에는

어떤 상황이냐 하면

어쨌든 2023년 기준으로 해서

5년 동안의 중기 지방재정 계획만 놓고 보면요

한 9대 1 정도가 됩니다

그러니까 의무 지출로 해야 되는

예측되어 있는 것이

한 90%라면 재량껏 쓸 수 있는 것은

한 10%에 불과한 거죠

향후 5년간 쓸 수 있는 돈의 10% 정도만

재량껏 쓸 수 있는 규모라는 거예요

그러면 여러분들이 딱 느낄 때

이게 돈의 총량이 문제가 아니고

얼마큼 융통성 있게 쓰는 것이

더 중요한 거구나라고 하는 것을

쉽게 아실 수 있을 겁니다

참여예산제를 하는 것은

돈이 많아서 하는 게 아닙니다

오히려 재정 규모가 더 나빠지고

이 재정의 융통성에 제약이 생김으로 해서

오히려 재정의 당사자인 시민들이

직접 재정 분배에 나설 필요가 생겼기 때문에

하는 제도다라고 하는 걸

꼭 기억을 해 주셨으면 좋겠습니다

여기에 세대 문제가 생기는 거죠

지금 보여드리는 그래프가

소위 세대 계정이라고 하는 그래프인데요

과거의 경우에는 이 세대 문제가

그렇게 크지 않았어요

물론 고대 이집트 시대에도

요즘 젊은 것들 욕이 있다

이런 식의 유머가 있기는 하지만

지금 제가 말씀드리고 싶은 것은

이 세대 간의 안정성에 대한 얘기입니다

불과 몇 백 년 전만 하더라도

이 세계는 크게 급격하게

변화가 거의 없었습니다

그런데 세상이 너무 빨리 바뀌고 있습니다

특히 21세기는 불확실성의 시대라고 부를 만큼

특히 21세기는 불확실성의 시대라고 부를 만큼

대개 사회 변화가 빠릅니다

대개 사회 변화가 빠릅니다

그래서 어떤 문제가 생기냐면

지금 시점에 내려지는 결정에

가장 크게 영향을 받는 세대가

오히려 그 결정에 참여하는 세대하고의

간극이 너무 커지는 겁니다

지금 보여드리는 그래프에서

결정을 내리는 시기는 t라고 보시면 됩니다

이 t의 시점에서 결정이 내려진다고 할 때

그 결정에 가장 큰 영향력을

받는 사람들은 누구죠

t 다음에 태어나는 사람들입니다

그런데 t의 결정을 내리는 사람들은

대부분 앞으로

t 다음에 태어난 사람들에 비해서

더 짧게 그 세상을 살게 되겠죠

그러면 이 그래프가 보여주는 게 뭐냐 하면

지금 내려지고 있는 결정에

가장 큰 영향을 받는 사람들은

이 결정 다음에 태어난 사람들이라고

하는 겁니다

그러면 이 얘기가 보여주는 것은

현재 내려지는 결정이

장기 결정일 수 없다는 것을 보여주는 겁니다

그러니까 우리는 늘 이 결정을

잠정적인 결정으로 생각해야 되고

앞으로 올 미래 세대들에게

그 결정 권한을 끊임없이

지연을 시켜서

이렇게 물려줘야 되는 것이죠

그러니까 지금 어떤 세대도

우리가 10년 후의 세계를 20년 후의 세계를

단정적으로 결정할 수 없는 시기에

살고 있다 라고 하는 것이

굉장히 명확해졌습니다

그렇기 때문에 세대 간 형평성이라고 하는

문제가 생기는 이유는 바로 여기에 있습니다

그러니까 이런 배경들이

우리가 청년 세대의 특별한 정책 참여가

필요하게 된 굉장히 중요한 맥락이죠

그러니까 이 청년참여예산제를

하게 되는 맥락은

크게 현재의 정책 결정이라고 하는 것이

굉장히 높은 불확실성에

놓여 있다라고 하는 것도

한쪽에 있지만 특히 예산재정과 같이

제한된 자원을 사용하는 데 있어서

특정 세대의 참여가 배제되는 것은

현재의 결정을 굉장히 취약하게

만들 수 있다라고 하는

이 두 가지의 이유에서 찾을 수 있을 겁니다

가장 중요한 배경입니다

지금 보여드리는 그림처럼

현재의 참여예산제는 대륙의 차이

그다음에 소위 말하는 선진국과 후진국의 차이

유럽 대 비유럽의 차이

민주주의 제도의 성숙 여부와 상관없이

거의 모든 나라에서 시행하고 있는 제도입니다

그러면 왜 역사적 사회적 배경이

다른 나라들이 참여예산제라고 하는

공통된 제도를 이용할까 라고 하는 질문에

답을 우리는 찾을 필요가 있죠

그것이 바로 현재 재정 국가가 갖고

그것이 바로 현재 재정 국가가 갖고 있는

공통적인 문제점으로서

소위 재정 불만들을

적극적으로 응답하기 위한 제도로서

참여예산제가 시행이 됐다라고 하는

설명이 됩니다

그래서 저는 참여예산제가

무슨 참여 민주주의를 강화하고

직접 민주주의를 발전시키기 위한 걸로

이야기된다라고 하는 것에 대해서는

절반만 맞는 이야기라고 이야기하는 편입니다

그러니까 참여예산제는 참여하는 사람들

즉 여러분들과 같은

청년 당사자들의 필요도 존재하지만

이 제도를 운영하는 전북특별자치도의

행정적 필요도 존재하는 겁니다

그래서 이 두 가지가 만나는 지점에서

그 지역의 참여예산제라고 하는

그 유형이 만들어지는 것이죠

그래서 실제로 이런 재정과 관련된 특징들은

지금 상황에서는 오히려 더 어려워지고

있다고 볼 수 있습니다

실제로 많은 한국의 재정학자들은

지금 지방재정의 상황을

재정 위기의 초입 단계라고

지적을 하고 있습니다

그 말은 현재 재정 상황이

앞으로 향후 한

4~5년 정도는 더 나빠질 거야라고

예측하고 있다는 것이고

지금은 이게 일시적인 유동성 문제로

나타나고 있지만

지속적으로 재정 적자가 누적이 되거나

이렇게 되면

2010년도에 봤던 지방재정의 위기로

나타날 수 있어라고

하는 이야기들이 나오고 있습니다

특히 현재의 위기에서 가장 대표적인 게

보통교부세라고 하는 국세에서

배분되는 재원이 줄어들었기 때문에

나타나는 위기인데요

이건 좀 일시적인 것일 수 있습니다

좀 단기적이고 일시적인 것일 수 있는데

문제는 이것이 구조적인 걸로

자리를 잡게 되면

큰 문제를 야기할 수 있다는 것이고

그런 면에서 앞서 강조드린 것처럼

지금 시기에 시작하는 참여예산제가 갖고있는 의미는

어떻게 하면 한정된 재원을

더 효과적으로 쓸 거냐라고 하는 부분에

주목할 수밖에 없다라고

하는 것을 말씀드리고 싶습니다

특히 한국의 참여예산제가 그런 맥락에서 보면

굉장히 독특하다고 할 수 있는데요

한국의 참여예산제는

다른 나라들의 참여예산제와

다른 점이 두 가지가 있습니다

하나는 우리나라의 참여예산제는

하나는 우리나라의 참여예산제는

중앙정부가 법령을 통해서

의무화했다라고 하는 제도의 특징이 있습니다

다른 나라들 같은 경우는

지방 정부가 자체적으로 시행하는 경우가 많은데

한국은 중앙정부가 법령을 통해서 만든 거거든요

그런데 왜 만들었냐

지방재정의 위기라고 하는 한계 때문입니다

그러니까 지방자치단체들이 운영하고 있는

재정에 대한 통제를

주민들의 직접 참여를 통해서

해보겠다라고 하는 취지가 있었던 것이죠

그래서 우리나라에서의 참여예산제가 갖고 있는

그 독특함을 꼭 이해를 해 주셨으면 좋겠다

그리고 이런 특징 때문에 한국의 참여예산제는

고도로 제도화되어 있다라는

특징을 갖고 있습니다

현재 지방재정법에 의해서 법제화되어 있고요

당연히 지방재정법에 있으니까

우리 조례로도 있을 겁니다

그리고 이 법과 조례에

정해져 있는 기능을 수행하는 기구로서

참여예산 기구가 존재하게 되는 것이고

거기에 이제 청년참여기구도

그 참여예산제에 참여하는

하나의 기구로서의 기능을 하게 된다

이렇게 볼 수 있습니다

그래서 기본적으로 참여예산제라고

하는 제도의 트랙이 존재하고

이것을 참여하는

여러 가지의 사업 제안 방식들이 존재하는데

그 방식 중에 하나로서

청년참여예산제 라고 하는 유형이 존재한다

이렇게 그림을 그려보시면 되겠습니다

그래서 실제로 전국적으로 시행하고 있는

청년참여예산제의 어떤 맥락들을 살펴보면

몇 가지 유형이 있습니다

기존의 참여예산제를

이미 시행하고 있는 곳에서

기존 참여예산제의 여러 가지 사업 제안 트랙 중에

청년 당사자의 사업 제안 트랙을

별도로 만드는 방식

즉 기존 참여예산제의

내부화라고 하는 방식으로

이해될 수 있는 부분이 있고요

다른 부분에서는 아예 별도의

독립적인 예산 편성 절차로서

청년참여예산제를 시행하는 데도 있습니다

그런데 경향적으로 놓고 보면

대부분 기존 참여 예산 제도 내에서

청년참여 트랙들을 별도로 독립화하는 방식으로

이렇게 나타나고 있는 경향이 있습니다

이제 그 이유는

아무래도 기존 참여예산제가

말씀드린 대로 굉장히 높은 수준의 제도화를

이미 하고 있는 상태이기 때문에

이 높은 수준의 제도화 내에

청년참여 트랙들을 넣는 것이

장기적으로 지속 가능한 형태의

제도화의 가능성이 좀 더 높기 때문으로

이렇게 보여집니다

이걸 이제 별도 트랙으로 만들면

모양새는 되게 보기가 좋은데

이게 때때로 단체장의 교체나

혹은 상황의 변화에 의해서

또 안 하는 경우들이 생기기 때문에

이 제도의 지속 가능성을 보장하는 방법으로써

기존 참여 예산 제도 내에서의

내부화 전략 이라는 방식으로

청년참여예산제도가 발전되고

있는 양상을 볼 수 있고요

아마 전북특별자치도에서 하고 있는

청년참여예산제도 역시도

기존의 전북참여예산제도에서

하고 있는 내용의 어떤 청년들의 참여 트랙들을

만들어가는 방식으로 이렇게 설계된 것으로

확인이 되고 있습니다

그러니까 여러분들도

전체 참여예산제도 자체를 전제로 해서

청년참여예산제도를 봐주셨으면 좋겠어요

그리고 여러분들이 경험하는 그 경험을 바탕으로

여러분들이 살고 있는

지방자치단체의 참여예산제에 대한 관심도

같이 촉발이 되었으면 좋겠다

이런 바람을 가지고 있습니다

이런 바람을 가지고 있습니다

제주도의 사례의 경우에는

특별하게 이렇게 말씀드릴 것은 없는데요

다만 사업 제안의 트랙이

저렇게 분리되어 있다라고 하는 부분에 대한 이해가

조금 중요한 것 같아서 가져왔습니다

그러니까 기존의 참여예산제는

이제 읍명동이나 혹은 제주도

전체의 도 참여예산제라고 하는

일반적인 트랙 외에

청년참여예산이라고 하는 트랙은

읍면동 지역 사업이나 혹은 시정 참여와 같은

도 전체의 사업과 별도로

이렇게 트랙이 만들어져 있고

그 참여 의제를 발굴하고 사업을 만드는 과정도

별도로 설계가 되어 있는 게 일반적이에요

그러니까 여기 전북청년참여예산제의 경우에도

이게 사업의 제안 내용이나

이런 것들이 제한되어 있지는 않습니다

대부분 이제 전북특별자치도가

직접 수행하는 정책 사업 전반에 대해서

사업을 제안할 수 있게 되어 있고

또 부서에서 그런 내용들을

검토할 수 있게 되어 있기 때문에

아마 그 사업의 제안과

그다음에 그것을 사후적으로

논의하는 과정이라고 하는 게

아마 별도 절차로

만들어질 가능성이 굉장히 큽니다

그래서 이런 것들이 같이 수행이 되다가

사업을 선정하는 과정에서는

기존의 참여예산제의 사업 선정 과정으로

통합이 돼서 진행되는 것이

좀 일반적인 흐름이다라고 하는 것도

제주도 사례를 통해서 말씀드릴 수 있을 거고요

이제 그렇게 되면 결국은 이제 그 속성상

이런 유형이 나타나요

신규 사업에 대한 사업제안 방식도 있지만

기존 사업의 보완이라고 하는 방식의

트랙이 만들어지기도 합니다

실제로 제주도의 경우에는

제도 운행이 한 3~4년 정도 이후부터는

기존 사업에 대해서

청년들의 참여가 좀 더 필요한 사업들은

기존 사업의 개선 방식으로 제안되는 트랙들이

또 만들어지기도 했습니다

이렇게 되려면 뭐가 필요하겠죠

기존 사업에 대한 관심이 필요하겠죠

그래서 이런 방식으로

청년참여예산제라고 하는 게

단순히 신규 사업을 제안하는 방식에서

기존 사업에 대한 평가와

청년참여를 더 활성화시키는 방식으로

조금씩 조금씩 제도가 확대되어 가는

그런 경향성을 확인할 수 있다

이 부분도 확인할 수 있습니다

광주광역시 같은 경우도

청년참여형이라고 하는 방식이

따로 있기는 해요

그런데 광주광역시는

다른 데하고 좀 다르게 이 제안 사업이

다른 데하고 좀 다르게 이 제안 사업이

실제로 반영되는 비중이 좀 상대적으로 낮습니다

그런데 이제 그 이유는 뭐냐 하면

사업의 선정 과정이 기존의 다른 사업들하고

같이 섞여져서 선정되는 특징이 있거든요

그런데 문제는 이 선정되는 과정에

다수의 청년들이 이 선정 과정에 참여하지 못하면

어떤 일이 생기냐 하면

기존에 사업에 관심이 더 많은 지역 주민들의

그 비율이 더 높아지게 됩니다

그러면 당연히 청년 제안 사업이라 하더라도

이것에 대한 관심이 낮게 되면

최종 사업 선정 과정에서는

과소평가될 가능성이 매우 크죠

그런 현상들이 광주광역시에서는 나타났었습니다

그래서 이 얘기를 통해서 말씀드리고 싶은 것은

사업 제안에서 머무는 게 아니고요

그 사업이 최종적으로 선정되기 위한 과정까지도

애를 써주셔야 합니다

그러니까 이 참여예산제에 대한 관심이

이렇게 길게 유지되어야 한다라고 하는 사례를

우리가 광주광역시 사례에서 확인할 수 있습니다

그래서 그런 부분들도

좀 사례로서 유의미한 것 같다 하는 거고요

그런 측면에서 저는 여러분들이

청년참여예산제에 대한 사례들을

이미 시행하고 있는 지역의 홈페이지를 통해서

좀 확인을 해 보셨으면 좋겠습니다

이미 광주광역시 같은 경우는 저렇게 홈페이지에

제안 사업의 목록들을 공개하고 있습니다

그러니까 이미 청년참여예산제를 하고

있는 지역에서

어떤 사업들이 제안되고 있는지를

한번 살펴봐 주시는 것도

굉장히 이 사업을 제안하고

구체화하는 데 도움이 될 것 같다

이렇게 말씀을 드리겠습니다

이 정도로 해서 참여예산제를 시행하게 된

현재의 재정 구조의 특징

그리고 그 참여예산제를 시행하게 된

어떤 동기와 배경과 관련된 이야기

그리고 청년참여예산제가 특별히 중요한 이유

그리고 타 지자체의 청년

참여예산제의 사례를 통해서

우리가 이 제도 시행에 앞서서

좀 고민을 해봐야 되는 것들

이런 이야기들을 좀 드려봤습니다

네 그러면 다른 교육 주제를 가지고

네 그러면 다른 교육 주제를 가지고

또 인사를 드리겠습니다

감사합니다